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深度 | 未来的城市,什么样子?

2018-12-04 10:08 来源:安防帮 作者:曹国辉

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改革开放四十年,造就了中国高速城镇化的世界奇迹,城镇化成为中国经济腾飞的最主要驱动力之一。

近年来,现代城镇化发展之路崎岖坎坷,跌宕起伏。土地财政模式退出历史舞台、智慧城市蓬勃发展、PPP建设模式的兴起与停滞、中小城镇化、区域城市群建设,可以说中国正在走一条独具特色的现代城镇化之路,期间既无历史样板可供参考,也无发达国家成熟案例以资借鉴。

未来中国城镇化何去何从,我想可以结合近年来实际情况与发展趋势,从七个方面的素描勾画出明日之城的基本形态。

经济、产业、金融

众所周知,上一轮城镇化发展的痼疾是城市的产业空心化问题。这会造成产能过剩,人口、产业、自然与公共资源不匹配,土地扩张快于工业扩张,财政透支等大量问题。未来的城镇化将是工业化与信息化深度融合、实体经济与虚拟经济深度融合、产业与金融资本深度融合的城镇化。

另一方面,区域城市群的发展,带动了产业集群的兴盛,促使产业分工与协作在大产业链内部更高效地运行,城市群发展的重点是发展卫星城,使主体城市与周边城镇形成基础设施一体化、产业一体化、公共服务一体化。

产业链内部分工协作,不仅提升了产业效率,还能进一步帮助中小企业转型升级,促进中小城镇多元化与专业化协同发展。

快速城镇化带动了基础设施与公共服务质量提升,由此扩大了内需,工业化、信息化、城镇化的深度融合,亦将推动制造业转型和高端服务业的兴起。

但由于近年来城市建设资金瓶颈的收紧,导致城镇化建设单位面积投资强度不够,这会使城市建设密度相对较低,削弱城市竞争力,容易在产业集群中出现薄弱环节,不仅有城市产业空心化死灰复燃的可能,也不利于人才引进和生态环境保护。

科技与文化协同发展

搞好城建工作要处理好“科技与文化”这一对略有矛盾的基本要素。在城市建设与运营过程中,过于侧重“文化信仰”建设,却忽视甚至压制科技的发展是不可取的。

欧洲长达千年的黑暗时代就是重宗教文化,轻科技发展的结果,直至文艺复兴、宗教改革与启蒙运动的出现,科技得到长足发展,才结束了这种高压的社会形态,出现了以伦敦、伯明翰、曼彻斯特为代表的一批新兴工业城市。

然而,在城市建设与运营过程中,如果过于偏重科技力量的发展,而忽视人文(文化信仰)关怀,则会形成缺少“人情味儿”冷冰冰的机械城市。同时,城市内各类人群间矛盾容易激化。西方发达国家城市建设初期就有很多此类教训(如英国早期工业化期间劳动力对机器的仇视)。

我国早期重建设、轻运营的城市发展阶段,也普遍存在“摩天大厦+城市广场(集中人工绿化)+高速公路”的模式,这种千城一面的建设模式不仅破坏了城市固有的生态系统,还导致了各地城市特色的消失和文化传承的断代。

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更可怕的是,忽视城市人文建设,往往意味着削弱城市防火墙的保护,大量社会不稳定因素(如贫富差距、民族矛盾等)将更加难以抑制。

因此,在城市建设过程中要科技与文化并重发展,以文化建设促进科技发展,缓解社会压力,化解群体间矛盾,指导市民的世界观与价值观;以科技手段改善人民生活质量,提高人民安全感与幸福感。

只有充分结合科技与文化并协同发展,充分重视城市固有特色与文化传承等无形资产的积累,进行一城一策的均衡发展才是可持续的发展之道。

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生态环境的保护、治理与修复

在早期城镇化过程中,由于土地财政和片面追求GDP增长,许多城市在规划初期就采取了先建设再绿化的模式,以生态广场代替整体生态规划,这种以景观代替生态、以小环境代替整体布局的做法,容易造成城市生态系统失衡。

未来城市的智慧化建设与运营,将依赖于信息化提升与生态环境改善两大基础。生态环境改善包含四层含义:

一方面是低碳技术体系的发展与应用,这不仅仅是指某一种或几种低碳产品的应用,而是指整个经济各产业环节普遍的采用低碳技术研发、制造、集成、施工、服务;

另一方面是新能源的应用,以及整体能源结构的改善。逐步摆脱以煤炭为主的低效、高依赖性能源体系(进口为主);

第三是提倡循环经济与节能减排,以减量化(节约资源)、再利用(提升效率)、再循环(废弃物形成再生资源)为原则,逐步走入资源——产品——再生资源的循环流动经济新模式中(传统经济是从资源到产品再到废弃物的过程),鼓励并可适度补贴低开采、高利用、低排放的企业新商业模式;

最后,环境改善,不仅仅是环境的保护,对于已经遭到破坏的环境而言,更重要的是环境治理与环境修复工作,如污水处理、水循环应用、雾霾治理、垃圾处理、城市(垃圾)矿山、土壤修复等工作都已是迫在眉睫了。

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民生建设与政府职能转变

2014年以前的城市建设,政府定位为主导者,以经营城市为理念。

尤其在土地财政期间,政府主导释放土地,获取土地出让金作为其财政补充,利用地方融资平台吸引资金,政府担保财政支付,引导资金流向其设计好的产业,这种模式在很长一段时间里曾经极为成功,但2010年后,该模式造成的严重投资过热、产能过剩、房地产泡沫、城市债务急剧扩大等弊端日益凸显。

近年来,政府采取一系列措施来保证耕地红线、抑制环境污染、减少政府城市债务、消化金融系统性风险。首当其冲,政府在减少直接干预城市建设、产业发展以及企业运行的同时,逐步缩小审批权限、简化流程、放松管制,抑制过热投资,由主导城市发展,逐步转变为服务企业、鼓励创新、关注民生、辅助就业的新定位。

至此,政府从主导城市建设到加强服务企业、保障就业民生、辅助城市运营,进行了成功的角色转变。

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城际、城乡关系与土地利用

旧有的城镇化模式主要是以土地开发为核心走土地带动产业与资金“摊大饼式”的层级发展之路(核心区——副中心区——次中心区)。

未来的城镇化,则应以“产业转移与城市群延伸发展模式”为主体。具体来讲,就是通过产业转移及人口置换向新城、县、镇扩展,同时加强城市间产业(链)集群互动。

这是一种站在区域产业集群整体发展高度看待城市发展的新型战略思维。在此模式下,土地不再是发展的第一驱动力,而成为最佳的载体,通过土地将工业化与人的城镇化完美的结合起来,真正达到“产城人融合”的高度。

未来,我国城镇化将摆脱“重地轻人”的老毛病,政府将主要工作放在保障体系建设,提升就业率,加强民生改善与公共服务等方面,缩小城乡民生保障方面的差距,力争做到城乡享有类似的公共服务(主要是卫生医疗服务和义务教育)。

在土地利用方面,我国以往城镇化模式过于粗放,人均用地严重浪费,程度甚至高于日韩等发达国家,尤其是土地财政模式下城镇化一度对耕地侵占严重。未来的城镇化,将是土地集约、紧凑、高效利用的城镇化。

只有如此,才能实现对高密度、高效能区域进行集中投资,摆脱单位面积投资不足,形成的似城非诚、似镇非镇的“四不象”城镇化。

财政支出与建设模式

如果把城市建设运营的资金问题比作一个巨大的天平,那么天平两端则分别应该是资金来源和资金投入。

据笔者预测十三五期间天平左端投入需求为80万亿元,天平右端政府资金来源仅为20万亿元,天平明显失衡。这反映了一个重要问题——单靠政府投资做城市建设运营的日子已经一去不返了。

事实也的确如此,调研数据显示,当前城市建设运营资金里,银行贷款约占1/4,政府财政收入或购买服务约占1/4,社会资本投入约占一半,其中四成为PPP模式,一成为企业自筹。

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尽管城市建设运营遭遇资金瓶颈,但笔者认为这恰恰是一种积极改善的好迹象。过去土地财政期间,以土地出让金补充财政收入,来投入城市建设运营,这是一种不可持续的资金来源模式,其作用仅仅能维持一时之需或政绩诉求,从长远看必然会造成巨大城市债务,形成产业同构,不利于经济健康成长。

事实上,要想让资金天平重归平衡,只能从天平右端资金来源处入手,以多元化融资方式增加资金来源,以项目经营的持续性盈利来解决大部分资金问题(培养项目造血机能)。

这一方面需要政府站在财政高度上,更合理地配置项目资源,做好肥瘦搭配,即对盈利能力不同的财政支出项目、政府补贴项目、政府付费项目、经营性项目,进行合理配置,使参与的民间资本有利可图。

另一方面,对于建设运营企业来说,最重要的是收益,仔细算账是核心(项目收入、成本与税收减负、投入减少三方面盈利手段的精算),商业模式是关键,这需要企业在当地城市进行市场摸底,了解当地特色产业与基础产业,通过产业集群合作,帮助当地产业转型升级,如以技术提升当地特色产业竞争力,帮助当地企业引入创投或产业基金以协助其打通资本通路;通过互联网平台营销扩大当地有效市场需求,并在更大区域范围的城市群配置产业资源等。

从长远来看,要解决城市建设运营的投融资瓶颈问题,肯定要采取多元化投融资手段,鼓励民间资本介入,鼓励企业资产证券化,鼓励产业投资基金介入,鼓励信托产品与融资租赁创新,同时银团贷款、项目贷款、政策性贷款、项目运营期贷款等仍是项目资金的主流来源途径。

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未来城镇化发展路径

当下城镇化表现出来的诸多问题,可以归结为六大发展瓶颈,即:缺少周全的顶层设计、缺失可参照的建设运营样板城镇、缺乏充裕的建设资金、缺损可持续的运营模式(造血机能)、信息资源难以共享(数字孤岛)、网络安全无法完全保障。

当今时代已进入改革深水区,要想解决这些瓶颈问题,只有从行政体制与投融资机制创新、改变政府职能、加强顶层规划设计等根本处入手。笔者认为,未来的城镇化发展路径大致有如下三个方向:

首先,未来的城镇化将采取发展区域城市群为主,中小城镇化(特色小镇)为辅的发展形态。在城市群建设方面,以“两横三纵+陆地与海上丝绸之路经济带”的战略布局带动周边城市形成城市群。发展中小城镇化则应优先发展区位优势明显、基础条件较好的中小城镇、特色小城镇,如东部地区中心镇与特色镇、特色边境口岸等。

其次,走智慧城市运营之路。为了解决快速城市建设导致的城市承载力不足问题,我们必须由粗放型建设向智慧城市运营阶段转化,以智慧运营提升城市综合实力,促进传统产业转型升级,提升服务吸引人才落户,对城市进行更为有效的统管,积极保护城市生态环境,关注民生保障。

智慧城市——“运营为王”,这意味着未来的智慧城市应该是由内生需求驱动可持续发展,而非简单地技术或产品驱动。因此,要把城市运营作为下一步工作的战略重点,以运营平台、运营指挥中心、运营服务体系带动城市建设投入,获得可持续收入,形成城镇化自动的造血机能。

最后,从城市建设运营模式来看,中短期城市建设仍将以PPP模式、财政支出模式为主。在2017年底,限制央企以PPP模式运作智慧城市项目后(《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》),为民间资本腾挪出巨大的生存空间。

下一步,需要做的就是政府进行更合理的项目资源配置,以及诚信履约来鼓励民间资本的介入。

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小结:关键词

从商鞅在咸阳城门立木变法,到佛罗伦萨带来的文艺复兴,伯明翰推动的工业革命,城市已经成为国家创新与发展的发动机。

未来的中国城镇化究竟走向何方,这个问题太过庞大复杂,但我想如果抽丝剥茧,或能以几个关键词勾画出明日之城的大致模样:

城市化与产业化及信息化相融合(重视中小企业与实体经济发展);

· 智慧化运营管理与生态低碳发展相结合;

· 区域城市群(产业集群分工协作)与中小城镇化(特色小镇)相结合;

· 建设与运营投入资本多元化且鼓励民间资本介入(PPP)及金融创新;

· 科技与文化发展并重,重视城市特色与文化传承;

· 以人的城镇化为归宿,关注就业与民生保障;

· 土地集约、紧凑、高效利用,变政府主导为政府服务;

· 低风险、可持续、多方合作共赢的城镇化!

责任编辑:沈文